Die Inhalte von Staatsgeheimnissen sind naturgemäß nicht bekannt. Auch schon die Definition, was ein solches Geheimnis sein kann und darf, ist nicht eindeutig. In seinem noch laufenden Habilitationsverfahren hat sich Dr. Andreas Kerkemeyer den Staatsgeheimnissen aus verschiedenen Perspektiven genähert. „Der Staat sollte nicht über dem Recht stehen“, sagt Andreas Kerkemeyer. Das sei ein demokratischer Grundsatz.
Doch in der Praxis sehe sich der Staat immer wieder mit Informationen konfrontiert, die aus verschiedenen Gründen nicht an die Öffentlichkeit gelangen sollen. Entscheiden sich die staatlichen Institutionen, einen Sachverhalt unter Verschluss zu halten, entsteht ein rechtswissenschaftlich problematischer Gegenstand: ein Staatsgeheimnis.
Schutz des staatlichen Eigeninteresses
Um sich dem Phänomen zu nähern, hat Kerkemeyer zuerst eine Arbeitsdefinition entworfen. In einem Satz fasst er sie so zusammen: „Staatsgeheimnisse sind die staatliche Geheimhaltung von Informationen oder Daten zum Schutz eines staatlichen Eigeninteresses oder zum Schutz der Funktionsfähigkeit eines staatlichen Organs.“ Als wichtigste Bereiche nennt Kerkemeyer hier die Verteidigungs- und Außenpolitik, die Sicherheitsdienste und die Sicherstellung der Entscheidungsspielräume von Regierungen.
Die Überlegungen Kerkemeyers gelten dabei übrigens nicht nur für Nationalstaaten, sondern auch für internationale Gemeinschaften: „Durch die Europäisierung und Internationalisierung des Rechts sowie der politischen Strukturen geht eine Verlagerung von Entscheidungskompetenzen einher.“ Staatengemeinschaften wie die Europäische Union (EU) oder die Vereinten Nationen (UN) hätten so auch ein gewisses Eigeninteresse, das sie gleichzeitig zwinge und befähige, bestimmte Informationen geheim zu halten.
Staatsgeheimnisse in der normativen Ordnung
Dass Strategien zur Verteidigung potenzieller Aggressoren nicht bekannt sein sollen, leuchtet ein. Und dass es Besprechungen der Regierungen geben muss, die im Geheimen stattfinden, ebenso. Doch beim Verfassungsschutz wird es da mitunter schon komplizierter. Denn was als potenziell staatsgefährdend angesehen wird, hänge vor allem von der normativen Ordnung ab – und diese ist im ständigen Fluss. „Daher ist die Konstruktion von Verfassungsfeindlichkeit immer mit einem Maß an Unsicherheit behaftet“, so Kerkemeyer.
In einer Diktatur sind als staatsgefährdend wahrgenommene Handlungen beispielsweise andere als in einer Demokratie, aber auch die Demokratie selbst und ihre Grenzen sind in ständiger Bewegung. So wurden einzelne Parteien und politische Strömungen vor einigen Jahren anders bewertet als heute. Stichwort: Parteiverbotsverfahren.
Demokratische Ambivalenz
Und was sagt eigentlich die durch Staatsgeheimnisse zu schützende Verfassung zum Thema Geheimhaltung? „Nicht viel“, antwortet Kerkemeyer, „die Verfassung geht davon aus, dass der Staat möglichst transparent handeln soll. Dadurch sind Staatsgeheimnisse ein Problemfall.“ Der Blick in die Verfassung hilft wenig bei der Definition des Begriffs, zeigt aber noch einmal das Grundproblem: die demokratische Ambivalenz. Ein Staat muss Geheimnisse haben dürfen, um sich selbst zu schützen – auch, wenn seine eigentliche Ausrichtung auf die größtmögliche Information der Bürgerinnen abzielt.
Durch einen Kontrollmix soll gewährleistet werden, dass zumindest ausgewählte demokratisch legitimierte Personen Einblick in die Informationen haben. So werden die Geheimdienste vom Parlamentarischen Kontrollgremium (PKGr) überwacht. Obwohl auch Oppositionspolitikerinnen vertreten sind, kompromittiere ein solches Organ unter Umständen die Funktion der Opposition, sagt Kerkeymeyer. Denn ihre Aufgabe ist es, Missstände aufzuzeigen. Das sei nur beschränkt möglich, wenn sie in bestimmten Punkten begrenzt informiert sein kann.
Aufgaben des Rechts und der Verfassung
Die Aufgabe des Rechts und der Verfassung könne es laut Kerkemeyer nicht sein, den demokratischen Grundkonflikt aufzulösen. Stattdessen müssten spezifische Lösungen gefunden werden – was laufend geschehe: „Richterinnen treffen Entscheidungen im Geheimen, das ist aber nicht problematisch. Denn sie kommunizieren das Ergebnis ja den Betroffenen. Und auch Regierungen, die sich auf Basis geheimer Fakten über die außenpolitische Lage beratschlagen, haben ein Recht auf Diskursfreiraum.“ Schwieriger würde es dort, wo die Geheimhaltung Grundrechte Einzelner berührt. „Wenn der Staat Geheimhaltung nutzt, um jemanden zu überwachen, muss er das legitimieren. Schützt er die Verfassung? Versucht er, schwere Straftaten zu verhindern?“
Die wichtige Frage sei dabei immer die nach Kontrollmechanismen. Denn eine Geheimhaltung führe immer zu einer weitgehend freien Exekutive – und dieser müssten Grenzen aufgezeigt werden. Das Verhältnis von Staaten, insbesondere Demokratien, zur Geheimhaltung ist also ambivalent. Bürgerinnen müssen so informiert wie möglich sein, gleichzeitig gibt es berechtigte Gründe, bestimmte Informationen unter Verschluss zu halten. Jeder Staat und jede internationale Gemeinschaft muss also genau abwägen, unter welchen Bedingungen Geheimhaltung erlaubt ist – und wie diese Bedingungen kontrolliert werden können.
Aus Forschungsheft 2022 | 2023.
